Administración de la información:
un reto de la investigación criminal del siglo XXI
fecha de recepción: 2011/07/18 fecha de aceptación: 2011/12/20
"Investigar las conudctas criminales no ha de tener un fin exclusivo en la búsqueda de la verdad, la justicia y la sanción de un responsable, ha de ser la fuente de conocimiento para adelantar acciones que permitan evitar que esto vuelva a ocurrir"
Héctor Alfredo Amaya-Cristancho
Teniente Coronel (r) de la Policía Nacional.
Especialista en Derecho penal y criminología.
Consultor, Programa Internacional de Asistencia para el Adiestramiento en Investigación Criminal (ICITAP), Bogotá, D. C., Colombia.
hectoramayac@gmail.com
Yofre Luis Cortés-Vargas
Intendente de la Policía Nacional.
Técnico profesional en Servicio de Policía.
Investigador social, Dirección de Inteligencia Policial, Policía Nacional.
Instructor, Programa Internacional de Asistencia para el Adiestramiento en Investigación Criminal (ICITAP), Bogotá, D. C., Colombia.
yofre.cortes@correo.policia.gov.co
Resumen
La administración de los volúmenes de información que se realiza en los
organismos de investigación criminal en Colombia requiere de un alto en la
actividad que hoy desarrollan, con el fi n de generar un espacio de refl exión
para determinar los principios, procesos, procedimientos y responsables de
las diferentes etapas que han de ser concertadas en el proceso de administración
de la información; resulta necesario que cada dato sea valorado como
un activo de las instituciones y que como tal sea previsto un proceso claro y
detallado que permita aplicarle el ciclo de planear-hacer-verifi car-ajustar.
El documento presenta un diagnóstico de la manera como se administra actualmente
la información de la investigación criminal, los sistemas de información
existentes, sus limitaciones y problemas respecto de los controles
de registro e integración en cada una de las instituciones, y la ausencia de
productos de información resultado del análisis estratégico.
Palabras clave
Administración, información, servicios de inteligencia, investigación policial, política criminal (fuente: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).
Abstract
Managing the volumes of information taking place at crime investigation
agencies in Colombia requires to stop the activity they currently perform
in order to open a reflection space leading to determine the principles,
processes and procedures, as well as the responsible persons for the
different stages to be agreed in the information administration process.
It is necessary to evaluate every data as an asset in the institutions and,
as such, provide for a clear and detailed process allowing the Plan-Do-
Check-Adjust cycle to be applied.
This document off ers a diagnosis of how criminal investigation information
is currently managed, along with the existing information systems, their limitations
and problems with respect to registration and integration controls
in each one of the institutions, and the absence of information products
resulting from the strategic analysis.
Key words
Administration/management, information, intelligence services, police investigation, crime policy (Source: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).
Resumo
A administração dos volumes da informação que é feita nos organismos
da investigação criminal em Colômbia requer parar na atividade que hoje
desenvolvem, com a fi nalidade de gerar um espaço da refl exão para determinar
os princípios, os processos, os procedimentos e os responsáveis dos
estágios diferentes que devem ser concertados no processo de gerenciamento
da informação; é necessário que cada um dos dados seja avaliados
como um ativo das instituições e assim, que um processo claro e detalhado
seja previsto e que permita aplicar-lhe o ciclo planejar-fazer-verifi car-ajustar.
O documento apresenta um diagnóstico da maneira como são gerenciados
neste momento as informações da investigação criminal, os sistemas de informação
existentes, suas limitações e problemas respeito dos controles do
registro e a integração em cada uma das instituições, e a ausência de produtos
da informação resultado da análise estratégica.
Palavras-chave
Administração, informação, serviços de inteligência, investigação policial, política criminosa (fonte: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).
Introducción
Este siglo ha sido considerado como la era de la información (Brent, 1990, p. 5), que siguió a
la era de la industrialización; esta evolución implica cambios en la manera como se desarrollan
las actividades, y la investigación criminal no puede ser ajena a esto. Implica revisar qué ajustes
resultan necesarios, por cuanto el eje central de la actividad es la información. Entre los cambios
se requiere fortalecer el proceso de administración de la información, fi jar políticas para
desarrollar el ciclo tradicional de producción de conocimiento y satisfacer de manera oportuna
y con calidad las demandas de información que surgen en la administración de justicia.
La era de la información es el entorno de nuestra existencia. Se caracteriza por una transformación
de las formas de producir y vivir como resultado de un cambio social y cultural asociado a
la revolución tecnológica global en la información y en la comunicación (Castells, M., Tubella I.,
Sancho T. & Roca M., 2007).
El reto es revisar los procesos y procedimientos para reducir los esfuerzos en el tiempo de búsqueda
y obtención de la información y permitir mayor dedicación al procesamiento de la misma.
También se debe concebir la disponibilidad y confi abilidad en el uso de la información para satisfacer
los requerimientos de información y soportar la labor de los investigadores criminales
y administradores de justicia.
En razón a lo anterior, este ejercicio de investigación, de carácter descriptivo-cualitativo, tuvo
como objetivo general describir algunos criterios necesarios para la administración de la información,
en procura de contribuir a la mejora continua de este proceso en los organismos que
desarrollan investigación criminal en Colombia.
Método: técnicas de recolección y análisis de información para elaborar la reconstrucción social de la administración de información
Para orientar la recolección de la información se concibió el concepto de administración de
información (AI) como una disciplina encargada de analizar esta como un recurso en la organización
y que demanda la integración de procesos, procedimientos, personas y tecnología.
Constituye los criterios con los cuales se procesará la información, en procura de que esta sea
útil para la toma de decisiones; asimismo, se considera como un proceso gerencial en donde se
defi ne el uso que se dará a la información interna y externa (gestión del conocimiento), para
lograr los fi nes organizacionales. También es un activo intangible al cual se le atribuye un papel
preponderante para la competitividad.
Para lograr el objetivo propuesto, y en razón al criterio conceptual, se practicaron esencialmente
tres técnicas de recolección de información: grupos focales, consulta documental y consulta
de expertos.
Grupos focales: conocer la realidad de la administración de la información en los organismos
de Policía Judicial, demandó que el grupo de investigación diseñara e implementara un plan de
estudio titulado “Curso básico de inteligencia criminal para Colombia”, el cual es organizado y ISSN 1794-3108. Rev. crim., Volumen 53, número 2, julio-diciembre 2011, Bogotá, D. C., Colombia
desarrollado desde su inicio por el Programa Internacional de Asistencia para el Adiestramiento
en Investigación Criminal (Icitap), en el cual durante los años 2009 y 2010, período que duró la
investigación, permitió la capacitación de 800 funcionarios en 25 visitas, que realizaron a igual
número de departamentos en el país, con el fi n de conocer la problemática desde la propia
experiencia de los investigadores y fi scales. Es decir, las capacitaciones se concibieron como
grupos focales para orientar la recolección de la información.
Durante los cursos de capacitación se realizaron ejercicios prácticos simulados, desarrollados
por investigadores y fi scales, en los cuales debieron superar problemas relacionados con la
obtención, consulta, administración y procesamiento de información de los procesos investigativos
en los que ellos participan de manera cotidiana, según los criterios establecidos en el
artículo 207 “programa metodológico” del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 del 2004).
La consulta documental permitió hacer una revisión de las resoluciones emitidas por la Organización
de las Naciones Unidas (ONU), la Constitución Política de Colombia, las sentencias de las
altas Cortes, leyes entre las que se destacan el Código Penal, Código de Procedimiento Penal y
Código Contencioso Administrativo, entre otras importantes normas regulatorias. Igualmente,
bajo esta metodología se realizó la referencia de modelos de administración de información
en cuerpos de policía que, como el estadounidense, canadiense, argentino y del Reino Unido
contribuyen en la producción de inteligencia criminal.
Para complementar la información recolectada se practicó la consulta de expertos, como Anne
Hardy, analista de la Embajada del Reino Unido, quien en términos prácticos permitió evidenciar
la necesidad de concebir la información como un activo intangible del Estado en procura de
administrar justicia. Asimismo, Jerry Ratcliff e, quien asesora importantes cuerpos de policía en
Canadá, Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda, entre otros, cuyo aporte se centró en la
importancia de administrar la información para producir inteligencia criminal, útil para la toma de
decisiones del sector Justicia y la formulación de política criminal en un Estado. Igualmente, se
consultó al ingeniero Hugo Suárez, de Colombia, quien como diseñador de soluciones tecnológicas
integradas permitió entender la importancia de transitar de las bases de datos operacionales
a las bases de datos relacionales para la administración de información judicial en Colombia.
Por otra parte, el análisis de los datos, por su abundancia y teniendo en cuenta que la investigación
fue cualitativa, se desarrolló a través de la metodología conocida como teoría fundamentada.
Resultados: la administración de la información, piedra angular en el propósito de avanzar en la implementación de la inteligencia criminal en Colombia
La investigación que se desarrolló con rigurosidad científi ca permitió obtener resultados relacionados con los objetivos específi cos propuestos, por lo que se logró, en su orden: primero, conocer algunos apartes del marco normativo internacional y nacional que exige el intercambio de información como mecanismo para optimizar los resultados en términos de seguridad pública; segundo, referenciar los principios de administración y la gestión de información implementados en el Reino Unido, dos componentes vitales para la producción de conocimiento útil para asesorar la formulación de la política criminal en un Estado; tercero, identifi car las bases de datos en las que se registra información con carácter reservado, como parte del proceso de administración de la información de la investigación criminal, y cuarto, identifi car algunas vulnerabilidades en la administración de la información que desarrollan los organismos de Policía Judicial en Colombia, las cuales se pueden convertir en retos y oportunidades de mejora.
1. Un marco normativo favorable para la administración de información judicial en Colombia
En tanto la investigación criminal es un tema vital al momento de abordar los temas de administración
de justicia en una sociedad, las diferentes disciplinas que coadyuvan a entender el fenómeno
criminal, como son criminología, criminalística y victimología, requieren de un insumo
esencial para desarrollarse y que es superior a cualquier equipo tecnológico: la información. Es
infi nito e indetenible el aumento de datos y fuentes de información cada día; por solo citar un
ejemplo, en 1980 la población en Colombia era de 26.890.687 habitantes, en tanto que en 2004
ya era de 42.394.904 (Banco Mundial, 2004); asimismo, el Código Penal de 1980 establecía un
número de comportamientos que eran considerados delitos, en tanto que a la expedición de la
Ley 599 del 2000 este era superior; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario informa que
la población carcelaria en los dos últimos años pasó de 157 a 192 por 100 mil habitantes. En la
gráfica 1 se evidencia el aumento de la población carcelaria y de las conductas penales.
Gráfi ca 1. Aumento exponencial de la población carcelaria
en relación con la tipifi cación de nuevas conductas penales
Estas cifras constituyen un gran reto al momento de adelantar procesos de investigación criminal,
por cuanto el fl ujo de información siempre estará en aumento, entre otros factores por el paso
del tiempo, el mayor número de la población y la legislación en relación con nuevas conductas penales.
En el museo de la Policía Nacional y en algunas dependencias de esta institución es posible
encontrar las primeras tarjetas de kárdex con las cuales los investigadores iniciaron los registros de sus actividades, de allí se dio un paso a las microfi chas y luego un salto con la aparición de los
computadores a sistemas de almacenamiento y procesamiento de información (gráfica 2).
Gráfi ca 2. Evolución de los mecanismos para el registro de la información
En el ámbito internacional la información también ha sido una preocupación, por eso la Organización
de las Naciones Unidas celebró y aprobó la “Convención de las Naciones Unidas contra
la delincuencia organizada transnacional” y el “Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la
trata de personas, especialmente mujeres y niños”, que complementa la “Convención de las
Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional”, adoptados por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 15 de noviembre del 2000 y ratifi cada mediante la Ley 800 del
2003 en la que se estableció el intercambio de información como una de las técnicas especiales
de investigación. Asimismo, la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol) aprobó
en 2003, en su asamblea general No. 72, el “Reglamento sobre el tratamiento de información
para la cooperación policial internacional”.
Adicionalmente, el artículo 15 de la Constitución Política de Colombia posibilitó los procesos
de recolección de información bajo reglas de protección de los derechos fundamentales y el
derecho de los ciudadanos a conocer los registros y solicitar las correcciones que consideren
necesarias; así como el Decreto 200 del 2003, que consolida el Consejo Nacional de Política Criminal,
y en su artículo 38 establece:
Funciones: recomendar al Ministerio del Interior y de Justicia la elaboración o contratación de
estudios para establecer las causas y dinámicas de la criminalidad y el nivel de cumplimiento
de la proporcionalidad, efi cacia de la misma y de los fi nes de la pena… Numeral 10. “Realizar y promover intercambio de información, diagnósticos y
análisis con las demás agencias del Estado, las organizaciones
no gubernamentales, universidades y otros centros
de estudio del país o en el exterior, dedicados al análisis
y estudio de la política criminal y penitenciaria.
La Ley 938 del 2004, que establece las funciones del Consejo
Nacional de Policía Judicial, en su numeral 5 señala que
se debe “Reglamentar un Registro Nacional Único de todos
los asuntos que a diario conozcan los organismos que cumplan
funciones de Policía Judicial, el cual se llevará en la Fiscalía
General de la Nación”.
Recientemente fueron expedidas las leyes 1266 del 2008
y 1273 del 2009, la primera conocida como la ley de habeas
data, y la segunda que creó un nuevo bien jurídico denominado
“…de la protección de la información y los datos” consolidando
al comienzo siete conductas punibles en las cuales se
puede incurrir al momento de procesar información.
La Ley 1450 del 2011 establece una serie de actividades y
obligaciones para las instituciones del sector público. Es así
como el artículo 227 expresa: “Obligatoriedad de suministro
de información. Para el desarrollo de los planes, programas
y proyectos incluidos en el presente Plan y en general para
el ejercicio de las funciones públicas, las entidades públicas
y los particulares que ejerzan funciones públicas pondrán a
disposición de las demás entidades públicas, bases de datos
de acceso permanente y gratuito, con la información que
producen y administran”.
Las entidades productoras y usuarias de la información deben
garantizar la observancia de las limitaciones de acceso
y uso referidas al derecho de habeas data, privacidad, reserva
estadística, los asuntos de defensa y seguridad nacional,
y en general todos aquellos temas a los que la ley les haya
otorgado el carácter de reserva.
La obligación a la que se refi ere el presente artículo constituye
un deber para los servidores públicos en los términos del
artículo 34 del Código Disciplinario Único, Ley 734 del 2002.
Parágrafo 1°. El acceso a las bases de datos y la utilización
de su información serán gratuitos. Las entidades y
los particulares que ejerzan funciones públicas sólo
tendrán derecho a cobrar por el acceso a los datos
y a las bases de datos que administren, los
costos asociados a su reproducción. Las entidades
públicas no serán sujetos pasivos de la tasa a la que se refi ere la Ley 1163 del 2007, con cargo al Presupuesto General de la Nación se atenderá
el costo que generen el sostenimiento y acceso a los datos y bases de datos.
Respecto de los términos para la entrega de la información, deberán dar cumplimiento a lo
previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, o la norma que lo modifi -
que, sustituye o derogue.
Parágrafo 2°. En el evento en que las entidades estatales o los particulares que ejerzan funciones
públicas requieran procesamientos o fi ltros especiales adicionales a la información
publicada en las bases de datos, la entidad que la administra o produce podrá cobrar dichos
servicios mediante contrato o convenio.
En los términos señalados en el presente artículo y para el reconocimiento de derechos pensionales
y el cumplimiento de la labor de fi scalización de competencia de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafi scales de la Protección Social –UGPP–, esta
tendrá acceso a la información alfanumérica y biográfi ca que administra la Registraduría Nacional
del Estado Civil, así como a la tributaria de que trata el artículo 574 y el Capítulo III del Título II del
Libro V del Estatuto Tributario que administra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. La
UGPP podrá reportar los hallazgos a las Administradoras del Sistema de Protección Social, para
los fi nes de la determinación, liquidación y cobro por parte de las administradoras del Sistema de
Protección Social en relación con las contribuciones de la protección social de su competencia,
garantizando en todo caso, el mantenimiento de la reserva de la información a que haya lugar.
Parágrafo 3°. El Gobierno Nacional debe garantizar mediante la implementación de sistemas
de gestión para la seguridad de la información que el acceso a las bases de datos y a la
utilización de la información sea seguro y confi able para no permitir el uso indebido de ella.
Parágrafo 4°. Los departamentos y el Distrito Capital estarán obligados a integrarse al Sistema
Único Nacional de Información y Rastreo, que para la identifi cación y trazabilidad de productos
tenga en cuenta las especifi cidades de cada uno, y a suministrar la información que
este requiera. Este sistema se establecerá para obtener toda la información correspondiente
a la importación, producción, distribución, consumo y exportación de los bienes sujetos
al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, de cerveza, sifones, refajos
y mezclas y de cigarrillos y tabaco elaborado.
El Sistema Único Nacional de Información y Rastreo será administrado por la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y deberá entrar a operar dentro del
año siguiente a la expedición de la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
No obstante la expedición de esta norma, su implementación y cumplimiento aún es incipiente.
El 24 de junio del 2011 fue expedida la Ley 1453, que ordena en el artículo 4o. que la Ley 906
tendrá un artículo 305A, el cual quedará así: Artículo 305A. Registro nacional de órdenes de captura.
Existirá un registro único nacional en el cual deberán inscribirse todas las órdenes de captura
proferidas en el territorio nacional y que deberá estar disponible para las autoridades que ejerzan
funciones de Policía Judicial y la Fiscalía General de la Nación. El Gobierno reglamentará la materia.
Una vez conocidos algunos apartes del marco normativo internacional y nacional, vale la pena
referenciar un modelo exitoso en procura de avanzar hacia el diseño propio de los criterios de
administración y gestión de información judicial en Colombia.
2. Referenciación del Reino Unido: la administración y la gestión
de la información, clave del éxito para producir conocimiento útil
para la formulación de la política criminal de un Estado
2.1. Principios de la administración de la información que rige
para todas las instituciones del sector público
Realizado un proceso de referenciación con otros modelos de administración de información
del sector público como los modelos estadounidense, canadiense, argentino y del Reino Unido
fue posible identifi car como en este último Estado se optó por determinar unos sencillos y claros
principios de gestión de la información que rigen a todas las instituciones del sector público,
entre ellas a la agencia más antigua de investigación de la cual se tenga conocimiento, Scotland
Yard; estos son:
1. La información es un recurso corporativo.
2. La responsabilidad es personal.
3. Accesibilidad a la información.
4. Mantener registros de lo que se hace.
5. Asegurar que la información es exacta y apropiada para los fines.
6. Cumplimiento de requisitos legales y reglamentarios.
Una vez conocida la manera en que se gestiona la información en los organismos de investigación
criminal de Colombia, se realizó un proceso de refl exión respecto de cada uno de ellos, así:
Los principios fueron redactados desde un orden en el que primó el sentido común, el primero
de ellos hace alusión a que toda información recogida, procesada y difundida por los funcionarios,
es de propiedad de la institución y no del investigador: pese a que el investigador hace
esfuerzos inimaginables, el producto de su trabajo es de propiedad de la entidad a la cual pertenece,
y no le ha de ser permitido manejarla como un recurso propio o personal. En la actualidad
los investigadores registran en agendas o bases de datos personales la información recolectada
durante la labor investigativa para su uso personal, desconociendo que por esto reciben una
remuneración del Estado. Sumado a lo anterior, no se concibe la responsabilidad disciplinaria,
administrativa y penal que estas malas prácticas pudieran generar y que tienen entre otras justifi
caciones, la obtención de estímulos y evaluaciones de desempeño.
El segundo principio trata de la responsabilidad individual que genera participar en cualquier
fase del proceso de administración de la información, el cual se ampliará más adelante, al igual
que al escribir un texto se deben citar los autores consultados, cada investigador que recolecte
y registre información debe dar razón respecto de la fuente, las técnicas de evaluación de la
fuente y la información, las conclusiones o aseveraciones que consigne en sus informes y el uso
dado a la información.
Para explicar el tercer principio, denominado accesibilidad de la información, resulta importante
partir de un principio ontológico de derecho planteado por Hans Kelsen (1993), “Lo que no
está prohibido es permitido”, conocido como principio de clausura, mediante el cual se cierran
los vacíos que pudiesen existir. Esto, llevado a la administración de la información y de acuerdo con lo reglado en Scotland Yard, se llega a la afi rmación de clausura “toda información es pública”,
salvo que exista una norma que fi je la reserva. En el análisis de este principio se plantea que
es más fácil preguntarse ¿qué me obliga a restringir el acceso a esta información? en cambio de
¿por qué no debo permitir que otros conozcan esta información? En conclusión, quien quiera
alegar que la información es reservada debe demostrar la norma que le fi je la reserva y no se
debe invertir esta carga, exigiendo que se demuestre qué permite publicarla.
De otra parte, este principio es el fundamento que da origen a compartir la información y los
datos; cada que se comparten estos, se pueden reducir esfuerzos a otros investigadores, quienes
podrán dedicar ese tiempo a obtener datos que pueden compartir con otros; un ejemplo
de esto es la individualización de personas que es un procedimiento de investigación, que hoy
es repetido por cada investigador con los criminales reincidentes, cuando quizás lo único necesario
era actualizarlo.
El cuarto principio de mantener el registro de lo que se hace y sus resultados, sugiere que se
debe tener un soporte de todas las actividades que han permitido tomar una decisión y estos
deben estar disponibles para cuando resulte necesario. Adicionalmente, hace referencia a que los
investigadores deben documentar todas sus actuaciones, pese a que estas no hayan producido
el resultado esperado; de esta forma se garantiza que no se dupliquen esfuerzos con actividades
que alguien puede llegar a considerar que no se hicieron o planearon. Estudios realizados en el Federal
Law Enforcement Training Center (Fletc) establecieron que el 70% del tiempo de trabajo de
los investigadores criminales es realizar registros de sus actividades, dato importante por cuanto
esta debe ser una competencia al momento de realizar procesos de selección de investigadores.
El penúltimo principio de vital importancia hace referencia a indicar que toda información presentada
debe ser exacta y fi able, tener los soportes de manera que no afecte la confi anza de
la comunidad y las autoridades; este es uno de los problemas más frecuentes respecto de los
organismos de investigación en Colombia, quienes al generar los reportes citan cláusulas en las
que se advierte que la información no es confi able o no se asume responsabilidad de la misma.
El último principio, sin que sea menos importante, es el del cumplimiento de la ley y los requisitos
legales, toda actividad de recolección de información que haya sido reglada debe realizarse
mediante el procedimiento establecido por la ley, de manera que la información se pueda utilizar;
en el caso colombiano los reportes de vigilancia y seguimiento han sido regulados y para
realizar estos procedimientos se requiere autorización del fi scal, no así la entrevista y muchos
otros procedimientos autónomos.
Los principios aquí citados sugieren que no basta con fi jar políticas de administración de información
si no se complementan con procedimientos que permitan disponer de información con
calidad para la elaboración de productos y proveer un marco objetivo para la toma de decisiones.
2.2. Gestión o procesamiento de la información: procedimientos, calidad y uso de información
“Algo peor que no tener información disponible es tener mucha información y no saber qué hacer con ella”
En Colombia la legislación respecto de la información aún es incipiente y resultaría importante que
se consideraran todas las necesidades existentes para realizar los procedimientos de recolección de la información con criterios que permitan garantizar la calidad de la misma, como: regular la
manera en que es entregada la información (empresas de telefonía celular, entre otras), tiempos
de respuesta y sanciones por la demora o la negativa de entregarla.
Asimismo, y en concordancia con los principios de referencia, resulta importante abordar el
tema del procesamiento de la información, para lo cual se cita un aparte del plan de la Policía de
fronteras del Reino Unido del año 2009, el cual planteaba:
Vinculada a un programa de cambio nacional, la fuerza revisará y ofrecerá orientación sobre la
manera en que la información se recoge, registra, evalúa, comparte, revisa, mantiene y elimina.
Mejorar la manera en que se maneja la información, permitirá aumentar la capacidad de
todos los organismos para proporcionar protección al público.
Este plan contempla siete procedimientos a realizar con los datos para que en realidad puedan
llegar a ser información, e incorpora dos pasos que no son enunciados en el ciclo de inteligencia
de Sherman Kent, tradicionalmente implementado por los servicios de inteligencia. Los pasos
que permiten aseverar la diferencia son mantener y eliminar la información. Además, se debe
realizar gestión de la información y mantenerla disponible para el fácil acceso de los investigadores.
Gran parte de la información requerida en la investigación criminal normalmente es
administrada o producida por otras entidades; ejemplos de esta serían documentos de identifi -
cación, licencias de conducción, antecedentes, requerimientos judiciales, suscriptores de servicios
públicos y de telefonía, entre otros; información que en la actualidad debe estar disponible
en línea con los dueños de esta y no con el esquema tradicional de archivos planos que se
actualizan cada ciertos períodos de tiempo y que implican información poco fi able. Los organismos
de investigación, a través de los grupos de gestión de la información, deberían realizar
un inventario de las principales consultas hechas por los investigadores, el tipo de documento
que la contiene, las formas de acceso, la evaluación y uso de esas fuentes, con el propósito de
establecer convenios necesarios para tener la información disponible, reducir tiempos y costos
de la respuesta por los trámites establecidos para tal fin.
La otra información es la obtenida mediante la aplicación de técnicas investigativas, la cual ha
de ser procesada mediante un procedimiento fi able y que responda a los principios de la administración
de información ya enunciados; para esto la fi rma 12 Group ,diseñadora de soluciones
para el análisis de información y que fue creada por dos investigadores del Reino Unido, ha
previsto las siguientes fases:
1. Planear.
2. Coleccionar.
3. Explorar.
4. Analizar.
5. Diseminar.
El desarrollo de estas fases requiere la caracterización de los fenómenos de criminalidad, que
permita en la primera fase de planeación determinar cuáles son las necesidades de información,
identifi car las fuentes y los procedimientos a desarrollar para su obtención, destinar los
recursos necesarios y diseñar un cronograma que permita dirigir, bajo un criterio gerencial, el
procedimiento de su recolección.
El segundo procedimiento consiste en ejecutar la planeación anterior; es decir, recolectar la
información. Este implica los mejores niveles de aseguramiento de la información, empleando
recursos hoy disponibles como formularios, cámaras, GPS, entre otros. En esta fase también
resulta importante la explotación de los datos provistos por los equipos tecnológicos que generen
valor a la información recolectada, como por ejemplo la mayoría de las cámaras registran
la fecha, hora, confi guración, datos del equipo e inclusive la ubicación a través de los sistemas
de posicionamiento global. La Ley 906 del 2004 ha previsto en el artículo 206, respecto de la
entrevista, que se utilice el medio más idóneo, que para el momento es el video, pues este permite
apreciar aspectos que sería difícil registrar a través de un texto o de un audio, pues allí es
posible observar todo el lenguaje no verbal del entrevistado y las habilidades del entrevistador,
entre otras.
El segundo procedimiento consiste en ejecutar la planeación anterior; es decir, recolectar la
información. Este implica los mejores niveles de aseguramiento de la información, empleando
recursos hoy disponibles como formularios, cámaras, GPS, entre otros. En esta fase también
resulta importante la explotación de los datos provistos por los equipos tecnológicos que generen
valor a la información recolectada, como por ejemplo la mayoría de las cámaras registran
la fecha, hora, confi guración, datos del equipo e inclusive la ubicación a través de los sistemas
de posicionamiento global. La Ley 906 del 2004 ha previsto en el artículo 206, respecto de la
entrevista, que se utilice el medio más idóneo, que para el momento es el video, pues este permite
apreciar aspectos que sería difícil registrar a través de un texto o de un audio, pues allí es
posible observar todo el lenguaje no verbal del entrevistado y las habilidades del entrevistador,
entre otras.
La tercera fase es la exploración o minería de datos, que permite vincular un mayor número de
datos, someter lo recolectado a un proceso de validación respecto de la fuente y de la información;
un ejemplo de esto es el desarrollado hoy por el sector fi nanciero, en donde implementaron
procedimientos que a través de minería de datos del mismo usuario el software elabora una
serie de preguntas respecto de transacciones, que al ser respondidas correctamente, permiten
aprobar una nueva transacción.
La cuarta fase, que es el análisis, es una de las más complejas y requiere de personal califi cado,
cuyo entrenamiento debe incluir métodos y metodologías que le permitan aproximarse a la
comprensión de los fenómenos de criminalidad para contribuir, mediante la asesoría en la toma
de decisiones, a la resolución de problemas en los niveles operacional, táctico y estratégico. En
este paso se concibe la elaboración de productos para orientar a los investigadores, con el fi n
de dar respuesta al total de las seis preguntas obligatorias en toda actuación, conocidas como
las “6 W” por la forma en que se escriben en inglés: ¿qué? (what?), ¿quién? (who?), ¿cuándo?
(when?), ¿a quién? (whom?), ¿dónde? (where?) y ¿por qué? (why?).
En este paso es importante tener en cuenta las diferencias entre el análisis y el dictamen pericial,
por cuanto es uno de los errores más frecuente respecto de los investigadores y los fi scales,
quienes en muchas ocasiones pretenden convertir al analista de información en un testigo,
sin tener claro que el producto elaborado por él no reúne los requisitos de un dictamen pericial;
esto signifi ca que no le son exigibles los requisitos del informe de laboratorio previstos en el
artículo 210 de la Ley 906 del 2004, ni tampoco es un documento que pueda servir como medio
de prueba por cuanto su contenido tiene origen en otros que sí tienen esa condición.
La difusión del producto, la cual requiere determinar cuál es el usuario y el alcance de la misma
con el fi n de delimitar estas actividades; en este aspecto resulta importante tener en cuenta los
espacios de tiempo en que ocurren, se producen y la vigencia de los mismos, un ejemplo de un
producto de información del sector Justicia es la orden de captura emitida por los jueces, cuya
expedición implica un proceso de recolección, evaluación, análisis, decisión y difusión de la misma,
dentro de la cual se le fi jó una vigencia de seis meses, tiempo que hoy se discute reformar,
pero que al momento de legislarlo se determinó que máximo en ese tiempo la persona había de
estar absuelta o condenada.
La difusión, al igual que las demás fases, es fundamental, no signifi ca informar, consiste en
emplear el conocimiento para asesorar la actuación de los decisores en escenarios como el
Consejo Superior de Política Criminal y el Consejo Nacional de Policía Judicial; participar en escenarios
de planeación para el diseño de estrategias; retroalimentar el sistema de información dependiendo del comportamiento del fenómeno criminal; establecer el impacto de las estrategias
implementadas en el tratamiento de problemas; evaluar la política de administración de
información para establecer si se satisfacen las necesidades de conocimiento de los decisores;
orientar la depuración de datos; realizar gestión del conocimiento (documentar procesos, experiencias
exitosas y lecciones aprendidas) para contribuir en el diseño de los planes de estudio
y entrenamiento de los investigadores.
Para las actuaciones requeridas en las fases propuestas por 12 Group se requiere contar con un
adecuado sistema de información que permita: primero, integrar las distintas data mart (bases
de datos operacionales) que contienen información gestionada en desarrollo de la investigación
criminal; segundo, ejecutar la política de administración de la información, y tercero, la
interacción de los investigadores con la información bajo tres criterios: oportunidad, calidad y
exactitud.
3. ¿Sistemas de información o bases de datos? La conectividad y la reutilización, principios esenciales para la administración de información
Los organismos de investigación criminal en Colombia, hasta el año 2011, han venido consolidando
algunas bases de datos a las cuales les han pretendido dar la connotación de sistemas
de información, pero no lo son; entre otras razones porque no están relacionadas entre sí, no
permiten la actualización de datos on line y su diseño hace imposible realizar representaciones
aproximadas de los fenómenos criminales en la realidad; para evaluar estos criterios se hace
una breve descripción de algunas bases de datos (tablas 1 a 4).
Tabla 1. Bases de datos para el registro de información judicial
y contravencional en la Policía Nacional
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Tabla 2. Bases de datos para el registro de información judicial en la Fiscalía General de la Nación y el Cuerpo Técnico de Investigaciones
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Tabla 3. Bases de datos para el registro de información judicial, carcelaria y penitenciaria en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
Tabla 4. Bases de datos para el registro de información judicial que es compartida por los organismos de Policía Judicial
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Como se puede apreciar, son bases de datos transaccionales y carecen de esquemas de validación, control de registro, integración con otras aplicaciones, asimismo solo algunas poseen alertas limitadas, que permiten evidenciar errores, asociación de casos y regulación de los campos de los formularios. Es decir, el reto no es almacenar información en distintos repositorios con fi nes específi cos, el desafío lo constituye el diseño e implementación de una política de administración de información la cual considere la interacción de las personas con bases de datos relacionales que emplean distintos softwares y con los cuales se pueden satisfacer necesidades de conocimiento de los decisores para reducir el crimen, orientar la investigación criminal y la administración de justicia.
4. El diagnóstico: conocimiento empírico valioso para convertirlo en retos y oportunidades que mejoren la administración de información
El resultado de comparar la normatividad, las referenciaciones y la experticia de los profesionales
consultados con la cotidianidad que viven los investigadores y fi scales, permitió establecer
que la administración de la información presenta un sinnúmero de retos y oportunidades, por
cuanto son evidentes los problemas existentes que generan sobrecostos por la duplicidad de
actividades y las difi cultades al momento de investigar, como:
1. No existe información de calidad respecto del sistema penal acusatorio.
2. Cada institución recolecta, procesa y difunde la información de acuerdo con algunos criterios
enunciados en documentos internos de carácter restringido, basados sobre todo en
criterios del gerente de turno.
3. Los sistemas de información se han ido consolidando para atender problemas o necesidades
de información de momento, pero no se evidencia un diagnóstico real para satisfacer las
necesidades de información de las personas con la posibilidad de tomar decisiones. Sumado
a esto, son bases de datos transaccionales que no se integran o relacionan entre sí.
4. La información no es vista como un activo institucional al que se requiere aplicar principios
de administración; por el contrario, representa una carga por los costos de la gestión documental
y la protección de la misma.
5. Los organismos de Policía Judicial tienen serias difi cultades para recolectar, organizar y compartir
la información, dada la ausencia de unos principios y políticas claras para su administración.
6. No existe un sitio donde se consolide la información de las personas condenadas o requeridas
por la Justicia para comparecer al proceso, entre otros problemas.
De otra parte, frente al procesamiento de la información también se identifi can algunas vulnerabilidades
que pueden ser susceptibles de mejora, como:
1. No se dispone de un procedimiento estandarizado en los organismos de Policía Judicial para
el procesamiento de la información que se obtiene en desarrollo de la investigación criminal.
2. La información recolectada no es procesada en su totalidad, los datos son inexactos, se
evidencia duplicidad de procedimientos para la obtención de los mismos, así como una inadecuada
aplicación del principio de compartimentación.
3. Solo se concibe la elaboración de productos operacionales a partir de la información recolectada,
por lo que no se concibe como relevante que a partir de ella también se pueden
orientar decisiones estratégicas.
4. Proliferación de bases de datos transaccionales para registrar información con distintos criterios,
según las necesidades particulares de los investigadores.
5. Carencia de un mecanismo que permita clasifi car y priorizar las denuncias según la calidad de
los datos y probabilidad de éxito de la investigación criminal, lo cual contribuye a la congestión
de los despachos judiciales y saturación de órdenes de trabajo para los investigadores.
En razón a lo anterior, se destaca que la información se constituye en un activo necesario para
la planeación y el desarrollo de cualquier actividad; todos los textos de administración de información
así lo describen, se debe partir de un buen diagnóstico para formular propuestas
orientadas a la solución de problemas y administrar justicia. Todas las autoridades requieren
tener este insumo para tomar adecuadas decisiones; en efecto, hoy son muchas las variables de
información que se requieren para dirigir una entidad o grupos de investigadores; entre otras,
están como ejemplo las que se presentan en la tabla 5.
Tabla 5. Categorías de administración de información esenciales
para el desarrollo de la investigación criminal
Cada vez que se adentra en el tema de la información, su administración tiende a tornarse más
compleja; sin embargo, es necesario tener en cuenta que hoy existen sectores que abanderan el
tema y pueden constituirse en modelos a referenciar; paradójicamente, algunos de estos tuvieron
su origen en la manera como se administraba la información en la investigación criminal años
atrás, solo que se esforzaron por perfeccionarlo, entre los cuales se destaca el sector fi nanciero,
en donde consolidaron esquemas transaccionales de riesgo y modelos de predicción que fortalecen
y posibilitan la toma de decisiones cada vez en menos tiempo y con mayor certeza.
En el sector de los negocios, donde la información es vital para la toma de decisiones, el concepto
de Business Intelligence (Vitt, Luckevich & Misner, 2003), como lo defi ne el ingeniero Hugo
Suárez, profesor de la asignatura en la Universidad de La Sabana, se relaciona con la generación de valor a través del análisis de información; es un proceso para analizar la información relevante
o acumulada disponible en las bases de datos, con el fi n de extraer una cierta inteligencia o
conocimiento de estos.
La información es una necesidad sentida y creciente de todas las personas para la toma de sus
decisiones, hoy resulta imprescindible conocer los indicadores económicos, los precios de los
productos de cosecha, el estado del tiempo, por solo citar algunas cosas en las que constantemente
se requiere consultar para decidir; al respecto Roger Hostalot Sanz, director general del
Magazín RFID, afi rma:
Casi todo el mundo es consciente del importante valor que tiene la información, sobre todo
en el mundo empresarial donde conocer qué y cómo hacemos nuestro trabajo puede ser vital
para la competitividad. A cualquier directivo le gustaría tener toda su empresa granulada en
números para conocer más sobre ella porque sabe que si no se mide no se puede saber qué
sucede y, si no se sabe qué pasa nunca sabrá cómo mejorarla porque no tendrá argumentos
veraces de decisión. Entonces, ¿por qué no exploramos a fondo la información de negocio que
nos proporcionan las aplicaciones?
Varios autores coinciden en afi rmar que el ataque del 11 de septiembre en los Estados Unidos
marcó una preocupación creciente respecto de la manera en que las agencias policiales compartían
la información; no obstante, es un problema que sigue vigente, pese a que las legislaciones
y políticas disponen explícitamente que sus agencias intercambien información, el cuello
de botella está en los funcionarios que han de tomar esas decisiones y quienes los asesoran,
por cuanto la mayoría de las organizaciones policiales enfrentan problemas en la exactitud de
la información que almacenan, no compartirla permite excluir su responsabilidad por el uso.
Sin embargo, esta situación trae implícitas, entre otras, dos consecuencias vitales, por un lado
no facilita la depuración y, por el otro, es información inexacta con la que los miembros de su
propia organización deben tomar decisiones. En este tema, E. De Llera (2010) manifi esta:
Sin embargo, no impone obligaciones a los Estados miembros de alimentar con informaciones
las bases de datos de uso común establecidas por los Convenios de Europol y de Shengen, con
lo que no se garantiza en la realidad práctica la cooperación policial y de los servicios de inteligencia,
dada la tradicional tendencia de los cuerpos policiales nacionales a almacenar y atesorar
‘su’ información y a no transmitirla. Como dice Arteaga ‘a pesar de sus posibilidades, los funcionarios
policiales son renuentes a trasvasar su información a sus bases de datos colectivas,
desconocen la utilidad o simplemente no recurren a Europol, con lo que se perpetúa un círculo
vicioso de infrautilización del sistema’… En realidad el precepto, frente a las previsiones de los
Acuerdos de Shengen, no establece nuevas ventajas a la transmisión espontánea de informaciones,
pues el precepto comentado se limita a reiterar la posibilidad de transmisión espontánea
de información, pero al no imponer a los cuerpos policiales de los Estados miembros la
obligación de transmitirla, ni siquiera en casos concretos, aquí también la renuencia de los profesionales
de la Policía a transmitir sus informaciones hará muchas veces inefi caz la previsión.
Como se puede apreciar, los problemas de la administración de la información han sido tratados
y discutidos en todos los órdenes, sin que la existencia de un marco legal contribuya de manera
signifi cativa a la solución de los mismos, es decir, la percepción sigue igual: los grandes volúmenes
de información pueden ser un activo o una vulnerabilidad organizacional, por lo que resulta
pertinente establecer unos principios que sean concertados, aceptados e implementados en
cada una de las organizaciones.
Discusión
La información es el motivo de búsqueda constante de todo investigador, todas las actuaciones
de Policía Judicial y los formatos establecidos tienen un solo fi n, la recolección de información que
permita obtener uno de los tres medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento
Penal: testimonios, documentos o dictamen pericial; por tanto, el único producto que se ha de obtener
de los organismos de investigación criminal ha de ser la información, la organización actual
de los organismos de investigación criminal permite evidenciar dependencias responsables de la
administración de su recurso humano, de sus recursos físicos (ofi cinas de vehículos, áreas administrativas
y fi nancieras) y unas dependencias encargadas de analizar información que fi nalmente
se limitan a ser consumidores de un producto, cuya administración nadie tiene a su cargo.
El gran reto de los diferentes organismos de investigación criminal y de la Fiscalía General de
la Nación, como director y coordinador de la investigación criminal en Colombia, reside en determinar
los principios de administración de la información y las dependencias responsables
en cada entidad; este proceso implica identifi car los procesos y procedimientos que adelantan
los funcionarios, la manera en que se regularán los procedimientos de recolección, registro,
evaluación, difusión, revisión, mantenimiento y eliminación de información. Las necesidades
de información externa y la manera más sencilla y fi able en que esta puede ser allegada a la
investigación, todo lo anterior teniendo en cuenta evitar al máximo la duplicidad de esfuerzos
para recoger la misma información y garantizando la exactitud, integración y respeto de los
derechos fundamentales en todas las actividades que impliquen estos procedimientos.
La información de las medidas judiciales adoptadas por los jueces, respecto de las personas y
bienes, es actualizada de manera manual en cada aplicativo de los organismos de investigación
criminal y el tiempo promedio es de 30 días, desde que la autoridad emite el documento y este
aparece disponible para ser consultado.
Las aplicaciones diseñadas no permiten incorporar herramientas de análisis o extraer información
para ser utilizada con las disponibles; los analistas de información deben volver a digitarla
para poder utilizar las herramientas.
En el mundo de la información no es posible existir solo, porque se requiere la interdependencia
con quienes la producen, gestionan y usan. En la investigación criminal se requiere información de las diferentes ramas del poder público y el sector privado, pero hoy, pese a que la legislación
dispone compartir información, esto no se logra porque pasa por criterios personales y no se
desarrollan adecuadamente los mecanismos técnicos y tecnológicos para tal fin.
Es evidente que las instituciones han identifi cado la necesidad de establecer un responsable
de la administración de la información, pero cada una de ellas ha seguido caminos diferentes,
como son la creación del grupo de gestión de la Información de la Sección de Análisis Criminal
(SAC) del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, y la creación de un
proceso de administración de la información en la Dirección de Investigación Criminal e Interpol
de la Policía Nacional, siendo este uno de sus cuatro procesos misionales; sin embargo, no es
posible determinar hoy claramente cuáles serán las posibilidades del grupo y el proceso, cuál
será el perfi l profesional de los integrantes, cómo se formarán los analistas, cuál será el rol y qué
los diferenciará de los investigadores y peritos. Es un camino a recorrer, en el cual ya se dio el
primer paso que se requiere para solucionar cualquier problema: reconocerlo.
Finalmente, los resultados de esta investigación permitieron la participación cualifi cada en distintos
escenarios, en procura de contribuir con el conocimiento adquirido a defi nir criterios que
permitan la mejora continua de la administración de información en los organismos de Policía
Judicial, así:
• En el Comité interinstitucional de seguimiento al sistema penal oral acusatorio se han evidenciado
algunos problemas existentes con la administración de la información y la diferencia
entre los datos administrados por cada organismo de Policía Judicial, lo que difi culta la
validación y reutilización de los mismos. En este escenario se han aportado sugerencias para
el mejoramiento y la formulación de criterios para compartir información.
• Divulgación de productos orientadores a la Ofi cina de Telemática de la Fiscalía General de la
Nación, con el fi n de realizar ajustes a los sistemas de información de esa institución.
• Participación en escenarios de decisión y divulgación de productos al Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, con los que se ha contribuido al mejoramiento del Sistema
de Información de Desaparecidos y Cadáveres (Sirdec) el cual involucra a todas las
instituciones que conforman la Comisión Nacional de Búsqueda de Desaparecidos.
• Asesoría a la Policía Nacional en la consolidación del Sistema de Información de Documentos
Extraviados (Sidex) y la presentación de productos de análisis del Sioper, Sijuf y el programa
“Los más buscados”.
• Extensión del “Curso Básico de Inteligencia Criminal” para Colombia, como capacitación específi
ca para los investigadores de la Policía Nacional, el Cuerpo Técnico de Investigación de
la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario respecto de la
necesidad de desarrollar procedimientos para la administración de información, con miras a
consolidar el concepto de Inteligencia Criminal en Colombia.
Este artículo no pretende agotar la discusión sino que, por el contrario, incentivar el análisis del
tema objeto de estudio para contribuir a la administración de Justicia en un Estado democrático.
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