Evolución

EVOLUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES EN LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO

Jorge Enrique Linares Hamann*

* Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente se desempeña como analista del Centro de Investigaciones Criminológicas (CIC-DIJIN)

RESUMEN

El presente artículo examina la evolución de los acuerdos internacionales en materia de lucha contra el crimen organizado trasnacional. Desde inicios del siglo XX y a partir de la Fundación de la Sociedad de las Naciones, la preocupación entre la comunidad internacional sobre la amenaza que constituyen crímenes como el tráfico de drogas, el terrorismo y el lavado de dinero, creció. No obstante, los primeros acuerdos estaban dirigidos a combatir delitos específicos, y primaba su esencia bilateral y regional por encima de acuerdos internacionales con un carácter más amplio.

La Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional del año 2000 se convirtió en un paso significativo por par te de la comunidad internacional para dar una respuesta acorde con la magnitud del problema. Se creó un lenguaje común y se agruparon todas las formas de crimen organizado en un solo acuerdo.

ABSTRACT

This ar ticle examines the evolution of the international arrangements related to the fight against organized transnational crime. Since the beginning of the 20th centur y and following the foundation of the League of Nations, the concern among the international community about the threat that pose crimes such as drug traf ficking, ter rorism and money laundering, grew up. However, early agreements were created to control specific crimes and were mainly bilateral or regional over inter national agreements with a wider par ticipation.

The United Nations Convention against Transnational Organized Crime of 2000 became a major step forward taken by the international community to give an adequate response to a problem of such magnitude, creating a common language and taking into account all the forms of organized transnational crime on a single agreement.

“Los mismos medios tecnológicos que fomentan la mundialización y la expansión trasnacional de la sociedad civil también proporcionan la infraestructura para ampliar las redes mundiales de la sociedad “incivil” - vale decir, la delincuencia organizada, el tráfico de drogas, el lavado de dinero y el terrorismo.”

Kofi Annan,
Secretario General
de las Naciones Unidas

INTRODUCCIÓN

Durante gran parte del siglo XX el crimen organizado en sus diferentes formas fue una de las principales preocupaciones de la comunidad internacional, desde el tráfico de drogas y la trata de personas, en sus primeras expresiones, hasta llegar al lavado de dinero y la corrupción. Sin embargo, los primeros esfuerzos internacionales estaban dirigidos al control de delitos específicos tal como el tráfico de drogas y la trata de personas. De igual manera, existió una preponderancia de los acuerdos bilaterales y regionales sobre los acuerdos internacionales, puesto que el crimen organizado era percibido hasta hace muy poco tiempo como un asunto que podía ser abordado desde una perspectiva netamente local.

En los últimos años se ha destacado el hecho de que el crimen organizado no conoce fronteras y se ha conver tido en una seria amenaza para la seguridad internacional y el orden mundial. Así, el crimen organizado ha explotado las oportunidades que brinda una economía globalizada: liberalización económica, libre movimiento de personas y capitales, y revolución tecnológica. De hecho, ha sacado mayor provecho de esta situación que las propias multinacionales, puesto que las organizaciones criminales se han vuelto inmunes a las leyes y regulaciones nacionales e internacionales; muchas veces su capacidad les permite penetrar y corromper gobiernos, administraciones y grupos de poder de diversa índole.

Determinadas formas de crimen organizado como el terrorismo y el tráfico de armas están asociadas de manera directa con la violencia y comprometen la seguridad y la estabilidad de los Estados. Sin embargo, es a través de los ingresos provenientes de otras actividades como el tráfico de drogas que es posible financiar el terrorismo alrededor del mundo, tal como sucede en el caso colombiano. Es por esta razón que surge la necesidad de crear instrumentos que abarquen estas estructuras en sus diferentes modalidades y no aborden los delitos de manera aislada, puesto que con frecuencia los grupos criminales diversifican, tanto su participación en actividades ilícitas y de carácter legal, como su campo de acción, para establecer lazos con organizaciones criminales de diferentes regiones del mundo.

Además de los efectos directos sobre la seguridad internacional, el crimen organizado afecta igualmente los valores de las instituciones democráticas y la economía de los Estados, a través de actividades como la corrupción y el lavado de dinero. Por ejemplo, se estima que el monto de dinero blanqueado en el mundo alcanza entre el 2 y el 5% del Producto Bruto mundial, lo que puede constituir una cifra de entre 800.000 millones y 2 billones de dólares.1 No obstante, es imposible establecer con exactitud la cantidad de dinero que es exitosamente lavado y que pasa a través de los mercados financieros internacionales, fruto de las facilidades que ofrece la liberalización de la economía mundial.

PRIMEROS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES

Desde inicios del siglo XX, y especialmente desde la creación de la Sociedad de las Naciones en 1919, ha existido una evolución en el carácter de los instrumentos internacionales para combatir las diferentes modalidades de crimen organizado en el mundo.

En el caso de las drogas ilícitas hay que remontarse al año 1909, cuando trece países establecieron la “Comisión del Opio”, que conduciría a la “Convención Internacional del Opio”, firmada en La Haya el 23 de enero de 1912. Estos serían los primeros acuerdos suscritos en materia de fiscalización internacional de estupefacientes.2

Posteriormente, en el marco de la Sociedad de las Naciones se estableció un Comité Consultivo sobre el Tráfico del Opio y otras Drogas, con el objetivo de asesorar en materia de drogas ilícitas a los diferentes países miembros, así como de elaborar las normas internacionales referentes al tema. En los siguientes años se perfeccionaron estos instrumentos, buscando limitar además la fabricación y la distribución de estupefacientes.

Un paso significativo se dio una vez fundada la Organización de las Naciones Unidas con la creación de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) en 1968. Dicho organismo de control fue creado con base en la “Convención Única de Estupefacientes” de 1961, con las funciones de monitorear la implementación de las diferentes Convenciones Internacionales de control de drogas desarrolladas al interior de las Naciones Unidas.3

En esta materia, se marcó un hito con la “Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas”, denominada como la Convención de Viena de 1988. Dicho instrumento se convirtió en el marco de referencia para la cooperación internacional en relación al tráfico de drogas ilícitas que fijó, además los parámetros para combatir el creciente lavado de dinero asociado con el narcotráfico.4

1 Naím, Moisés, Five wars of globalization, Revista Foreign Policy, Enero-Febrero 2003

2 Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, Efectos sobre los individuos, la sociedad y la fiscalización internacional de drogas en la prescripción de estupefacientes a los toxicómanos, 1997, p. 3.

3 Ibíd.

4 Dandurand, Yvon; Brian Tkachuk y Allan Castle, Recent International Ef for ts to Address Transnational Crime, 1998, p. 5.

Como se puede observar, el tema de las drogas ilícitas fue uno de los principales temas de preocupación para la comunidad internacional, incluso desde mucho antes de la creación de la Sociedad de las Naciones. Sin embargo, en el texto constitutivo de dicha organización se hace referencia a otras formas de crimen organizado, lo que demuestra el temprano interés de la comunidad internacional en combatir este flagelo.

En este orden de ideas, vale la pena destacar que el artículo 23 del texto constitutivo de la Sociedad de las Naciones establece que además de tener como responsabilidad la inspección general de la ejecución de los convenios relativos al tráfico de opio y demás drogas, también se confiará a la Sociedad de las Naciones la inspección general de los acuerdos internacionales referentes a la trata de mujeres y niños, así como al comercio de armas y municiones a nivel internacional.

Así, por ejemplo, en el caso de la trata de personas, se daría un paso significativo con la creación en 1921 del “Convenio internacional para la represión de la trata de mujeres y niños”, que conduciría posteriormente a la creación del “Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena”, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 2 de diciembre de 1949. Al igual que con el tema del tráfico de drogas, existen algunos antecedentes sobre la trata de personas previos a la creación de la Sociedad de las Naciones, tal como fueron los Acuerdos Internacionales para la represión de la trata de blancas de 1904 y 1910.5

Por consiguiente, es en la lucha contra el tráfico de drogas ilícitas y la trata de personas, que la comunidad internacional ha hecho los mayores esfuerzos a nivel de cooperación desde comienzos del siglo XX. A medida que diferentes modalidades de crimen organizado como el terrorismo ganaban importancia, la comunidad internacional desarrolló diversos mecanismos para enfrentarlas, tales como la “Convención internacional contra el reclutamiento, la utilización, la financiación y el entrenamiento de mercenarios” de 1989, y el “Convenio internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas” de 1997.

Aparte de la labor de las Naciones Unidas, vale la pena resaltar el trabajo de otros organismos internacionales que se encargan de delitos específicos, como es el caso del Grupo de Acción Financiera contra el Lavado de Dinero (GAFI – FATF por sus siglas en inglés). El GAFI es un cuerpo intergubernamental creado en 1989 e integrado por 32 países, con el objetivo de desarrollar políticas nacionales e internacionales contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo.6

Es en la lucha contra el tráfico de drogas ilícitas y la trata de personas, que la comunidad internacional ha hecho los mayores esfuerzos a nivel de cooperación desde comienzos del siglo XX. A medida que diferentes modalidades de crimen organizado como el terrorismo ganaban importancia, la comunidad internacional desarrolló diferentes mecanismos para enfrentarlas.

En el continente americano, es importante mencionar la existencia del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), ambos al interior de la Organización de Estados Americanos (OEA). En el caso de la CICAD, ésta fue creada en 1986 con el fin de responder a los retos que plantea el problema de las drogas ilícitas en el Hemisferio Occidental, además de contar en su interior con una Unidad contra el Lavado de Activos que brinda asistencia técnica a los países miembros de la OEA.

5 Texto del Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena, Adoptado por la Asamblea General el 2 de diciembre de 1949.

6 Grupo de Acción Financiera (FATF-GAFI), http://www.fatf-gafi.org/

HACIA UNA SOLUCIÓN TRASNACIONAL

En la actualidad existen múltiples acuerdos bilaterales y regionales que reflejan el sentir de los Estados sobre la necesidad de cooperación y asistencia recíproca en la lucha contra los delitos trasnacionales. Asimismo, como se señaló previamente, desde la creación de la Sociedad de las Naciones hasta nuestros días se han implementado diversas convenciones internacionales relativas a crímenes específicos, tales como el narcotráfico, el terrorismo, el lavado de dinero, entre otros. No obstante, estos arreglos pasan por alto la habilidad de las organizaciones criminales para desplazarse de una actividad ilícita a otra, eludiendo cualquier esfuerzo de control y represión por parte de los Estados.

Una vez entra en escena el elemento trasnacional se hace más difícil combatir el crimen organizado con efectividad, debido a los múltiples obstáculos exisexistentes para perseguir y procesar a los criminales, tales como las diferencias en los sistemas legales, la corrupción, la falta de recursos económicos y humanos, entre otros. Esto hace más compleja la cooperación internacional a nivel judicial y policial.7

A partir de los años noventa, se hizo latente la necesidad de crear un instrumento que integrara las diferentes formas de crimen organizado y que permitiera el desarrollo de mecanismos más efectivos para su combate. La “Declaración Política y Plan de Acción Global” de Nápoles, adoptada en la Conferencia Ministerial de 1994, se convirtió en el punto de partida hacia la implementación de una Convención Internacional contra el Crimen Organizado Trasnacional.

El camino hacia la creación de una futura convención no estuvo exento de problemas, debido a que un grupo conformado por países de Europa Occidental, Estados Unidos, Australia, Canadá y Nueva Zelanda, se mostraba escéptico ante la idea de una Convención contra el crimen organizado trasnacional. La principal razón residía en los conflictos legales y conceptuales que dicha propuesta planteaba, debido a la dificultad para armonizar los sistemas legales de los diferentes países y para encontrar un lenguaje común que permitiera definir el concepto de crimen organizado y sus variantes.8

A pesar de la oposición inicial, la “Declaración Política y Plan de Acción Global” sentaría las bases para la futura consecución de una Convención contra el crimen organizado trasnacional. En la “Declaración Política y Plan de Acción Global” de Nápoles se establecieron medidas que debían ser tomadas por parte de los 140 países signatarios para combatir el crimen organizado trasnacional, y se hace un llamado a los países en desarrollo para armonizar sus legislaciones y fortalecer sus sistemas judiciales, y a los países donantes e instituciones financieras internacionales para que brinden la asistencia técnica necesaria.9

En los años siguientes se desarrollaron diferentes reuniones con el fin de hacer seguimiento al Plan de Acción Global acordado en Nápoles, en las cuales también se presentaron varias propuestas para la creación de una Convención Internacional. Estos esfuerzos hicieron posible que en diciembre del año 2000 se firmara en la Ciudad de Palermo la “Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional”. Dicha Convención tiene dos objetivos primordiales: eliminar las diferencias entre los sistemas legales nacionales, que han sido un obstáculo para la cooperación mutua en el pasado; y establecer estándares que permitan a las legislaciones nacionales combatir de manera más efectiva el crimen organizado.10

7 Arlacchi, Pino, Nations Build Alliances to Stop Organized Crime, 2001.

8 Vlassis, Dimitri, The Global Situation of Transnational Organized Crime, Octubre 2002, p. 481.

9 Ibíd.

10 After Palermo: An Over view of what the Convention and Protocols Hope to Accomplish, http://www.unodc.org/adhoc/ palermo/sum1.html.

El gran logro de la Convención de Palermo consiste en haber creado un lenguaje común para todos los países signatarios alrededor del tema del crimen organizado trasnacional, que difícilmente hubiese podido lograrse de continuar con los instrumentos tradicionales. En este orden de ideas, la Organización de Naciones Unidas pretendía que el acuerdo fuese suscrito por la mayor cantidad de países posible con el fin de tener un instrumento con verdadero carácter global. Este objetivo se ha cumplido hasta el día de hoy, ya que la Convención ha sido firmada por 147 Estados y ratificada por 115 de estos.

Al firmar la Convención, los Estados se comprometieron a lo siguiente:11

1. Tipificar delitos cometidos por organizaciones criminales, incluyendo la corrupción y los delitos corporativos.

2. Mayor severidad en la lucha contra el lavado de dinero y las ganancias producto de este delito.

11 Ibíd.

3. Agilizar y ampliar los alcances de la extradición.

4. Proteger a los testigos que declaren contra organizaciones de crimen organizado.

5. Estrechar la cooperación para perseguir y procesar sospechosos.

6. Fortalecer los programas de prevención del crimen organizado a nivel nacional e internacional.

7. Desarrollar una serie de protocolos que incluyan medidas para combatir actividades criminales específicas.

En relación con el último punto, la Convención está acompañada por tres protocolos adicionales: el Protocolo contra la Trata de Personas, el Protocolo contra el Tráfico de Migrantes, y el Protocolo contra la Fabricación y Tráfico de Armas. A pesar de que estos son independientes entre sí, son parte integral de la Convención. Otros Protocolos serán considerados en el futuro. Por ejemplo, la Asamblea General ha solicitado que se estudie la creación de un instrumento contra la fabricación y el tráfico de explosivos.12

Es importante mencionar que Colombia, por medio de la Ley 800 del 13 de marzo de 2003, aprobó la Convención y el Protocolo Adicional para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, y depositó el instrumento de ratificación ante el Secretario General de las Naciones Unidas el 4 de agosto de 2004. No obstante, el país no suscribió los otros dos Protocolos.

En el caso del Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, Colombia sostuvo que dicho instrumento no es compatible con sus intereses nacionales en la materia y no favorece la defensa de los colombianos radicados en el exterior. Mientras que en el caso del Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, sus Piezas, Componentes y Municiones, Colombia manifestó su desacuerdo con el ámbito de aplicación de dicho instrumento.13

La Convención de Palermo se convirtió así, en la respuesta global necesaria para enfrentar de manera efectiva el crimen organizado trasnacional. Esto se hace evidente desde los primeros artículos de la Convención, que define como trasnacional aquel delito que: a) es cometido en más de un Estado; b) es cometido en un Estado pero parte sustancial de su preparación, planificación, dirección o control tiene lugar en otro Estado; c) es cometido en un Estado pero involucra una organización de crimen organizado que desarrolla actividades en más de un Estado; o d) es cometido en un Estado pero tiene efectos sustanciales en otro Estado.14

Para este fin, la Convención define como “delito grave” todo aquel cometido por una “organización criminal organizada”, es decir un grupo de tres o más personas con el fin de lucrarse directa o indirectamente a través de la comisión de cualquiera de los delitos dispuestos por la Convención.15

Otro de los avances importantes radica en la criminalización de la simple participación de un individuo en un grupo criminal. Así, la penalización cubre a aquellas personas que participan en alguna de las etapas de planificación y ejecución del delito o que proporcionan cualquier tipo de asistencia a la organización criminal, sin importar si estos individuos cometieron o no directamente el delito.

La Convención y sus tres protocolos adicionales se erigen en el marco regulatorio internacional para la cooperación policial y judicial, que previamente se había limitado a arreglos de menor envergadura. Así queda demostrado el consenso de la comunidad internacional acerca de la necesidad de una estrategia mundial para combatir el crimen organizado trasnacional.

12 Ibíd.

13 Evaluación del Progreso de Control de Drogas en Colombia, OEA/CICAD, 2003, p. 2.

14 Legislative Guide for the Implementation of the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, 2003, p. 10.

15 Ibíd., p. 9.

CONCLUSIÓN

Desde los primeros años del siglo XX se hizo evidente la preocupación por parte de la comunidad internacional sobre los riesgos que constituyen delitos tales como el tráfico de drogas, la trata de personas y el terrorismo. Pese a esta creciente preocupación, existía al interior de los Estados la percepción de que el crimen organizado podía ser combatido a nivel local.

Los rápidos avances tecnológicos y la mundialización de la economía generaron nuevos espacios para las organizaciones criminales, que han explotado con creces estas oportunidades. Así, con la inclusión del elemento trasnacional en la esfera del crimen organizado, los acuerdos bilaterales y regionales probaron ser poco eficaces para contrarrestarlo, especialmente por la capacidad de las organizaciones criminales para desplazarse de una actividad ilícita a otra, y para establecer vínculos con organizaciones de todo el mundo, forjando lo que se puede denominar como una mafia global.

La “Declaración Política y Plan de Acción Mundial” de Nápoles y el seguimiento hecho a estos instrumentos en los años siguientes, conduciría a la creación de la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional en el año 2000, convirtiéndose en el primer instrumento e alcance global para luchar contra este flagelo.

En la Convención de Palermo se plasmaron los mecanismos necesarios para prevenir y controlar de manera efectiva el crimen organizado trasnacional. A pesar de las dificultades todavía existentes para lograr la implementación exitosa de dicho instrumento, como la divergencia entre los sistemas legales de los diferentes países signatarios, la creación de una Convención de esta magnitud y su alcance demuestra que existe, al interior de la comunidad internacional, la voluntad política necesaria para combatir el crimen organizado internacional, además de enviar un claro mensaje a las organizaciones criminales para que no continúen delinquiendo y atentando contra los proyectos de vida de los ciudadanos del mundo entero.